黟县国家历史文化名城保护利用工作调研报告

县人大常委会调研组

    根据县人大常委会2024年工作要点安排，9-11月，县人大常委会组织开展了国家历史文化名城保护利用工作情况调研。调研组采取实地察看、走访群众、召开相关职能部门汇报交流会、邀请业内人士开展座谈等形式，深入调查了解我县国家历史文化名城保护利用工作情况。调研组还到山西平遥、祁县、河南郑州等地考察学习他们国家历史文化名城保护利用的经验做法，形成了调研报告。现将调研情况报告如下：

    一、基本情况

    2021年6月，黟县被国务院列入我国第137座国家历史文化名城，目前，也是安徽省7座国家级历史文化名城之一。作为历史文化名城核心主体的黟县古城，名城申报成功也标志着其保护和利用工作进入了新的历史阶段。黟县古城作为国家历史文化名城的核心区虽历经千年，但基本格局至今保存完好，文化遗存较为丰富，是我国古代县城保存的珍贵范本。目前，尚有省级历史文化街区3片，登记不可移动文物119处，省、市、县级文物保护单位分别为2处、8处、38处，已公布的历史建筑142幢。尤其是保留宋代建筑风格的“县衙正堂”，成为古徽州地面建筑中唯一保存的古代县署建筑的珍贵范本。同时，古城格局齐整清晰，街巷空间特色鲜明，古城历史环境要素保存完整。

    我县国家历史文化名城申报成功以来，县委、县政府高度重视名城保护和利用工作，采取有力措施，不断加大名城的保护工作力度，开发利用也发生了新的变化。一是坚持规划引领，健全保护机制。每年定期召开专题会议研究保护利用工作，扎实推进名城保护规划修编工作，出台《黟县历史文化名城管理规定》，落实联审巡查机制。二是坚持原真保护，延续文脉机理。公布历史文化街区3处、历史建筑527处，落实挂牌保护，完成527处历史建筑测绘数字化建档，完成历史建筑修缮10余处。三是坚持有机更新，完善城市功能。实施古城消防设施提升工程，完成污水管网主管道和排水管道铺设，推进风貌整治，完成沿街里面改造105幢，更新配套设施，新改建公厕7座，停车场3处，口袋公园4处。四是坚持活化利用，促进文旅融合。挖掘古城历史文化，编印《黟县古城》、拍摄宣传片《活起来的古城》，塑造业态风格，引入业态20余家，打造新型品牌，《黟县古城复兴》入选全省历史文化保护优秀案例。

    二、存在问题

    1、名城保护工作协调机制不强。目前，承担名城行政管理的部门主要是三家。一是县住建局主要负责古城内三个省级历史文化街区、历史建筑及传统建筑的保护，还包括古城基础设施的保护、改造和提升。同时，以《历史文化名城名镇名村保护管理条例》为依据，对名城保护范围内相关保护维修改造项目履行审批监督职责。二是县文化旅游体育局下属的文物部门主要职责是名城不可移动文物、文物保护单位及文物生存环境的保护，同时，以《中华人民共和国文物保护法》为依据，对名城范围内相关文物维护修缮项目履行审批监督职责。三是县自然资源和规划局牵头负责古城相关保护和利用规划的编制和监督落实，并以《中华人民共和国城乡规划法》为依据，统筹负责对古城内社会经济发展项目、基础设施建设项目、国土空间规划利用履行审批职责。目前，三家单位基本做到了职责明确，履职有序。但在名城日常保护开发利用实践中，牵头协调机制亟待提高，现有的牵头协调机构是设在县住建局的名城办公室，层级低、人员少，能力不足，客观上造成了名城保护工作统筹协调能力的弱化。

    2、名城保护工作执法力量分散。目前，在名城保护工作执法中，主要针对的违建行为有：未批先建、乱拆乱建、私自改变古建筑结构风貌等，这些行为一旦泛滥，就会对名城的保护形成威胁。在名城保护的执法中，主要涉及文化旅游部门的文化旅游综合执法队、住建部门的城市管理综合执法队和自然资源规划部门的规划管理执法，还有承担乡镇属地管理职责的碧阳镇日常巡察执法力量。但工作中，针对具体违建行为，其职责界定较为模糊，执法力量分散，有的甚至缺位，不能在第一时间有效处置违章行为。

    3、名城规划编制未形成有效衔接。名城的保护利用规划是一项系统工程，其目的，是解决名城的保护与发展关系的问题和矛盾。名城保护规划主要涉及文物、旅游、住建、自然资源规划部门等。目前，针对古城不可移动文物、文保单位、文物环境的保护规划尚在编制之中。针对名城的历史文化街区、名城的保护规划在名城申报前已编制，针对名城未来发展、名城文化旅游发展规划、名城基础设施改造建设等规划，尚未统筹考虑，有效衔接，存在着部门各自为政的现象。

    4、名城保护资金投入有政策性盲点。近几年，县政府筹措了上亿元的资金投入了名城保护，名城申报成功后，住建、文物等部门积极向上争取项目资金投入古城的基础设施、文保单位、历史建筑等的维修、改造和名城环境整治。但政府的项目资金使用，偏重于国有产权建筑、公共基础设施、环境设施等方面的投入。而作为古城桂墩里、杏墩里、名贤里等亟待维修的成片私有产权古民居建筑则无相应的项目资金投入维修维护，这里面既有古民居产权拥有者复杂、财力有限、积极性不高的问题，又有保护资金投入政策缺位的问题。

    5、名城开发利用成效未充分显现。近几年作为名城旅游开发经营主体的徽黄旅游集团旗下的古城旅游发展公司，多方筹措资金，对名城的旅游环境进行整治提升，兴建了名城停车场等旅游服务设施，倾力打造文化休闲旅游业态，开展了形式多样的旅游营销活动，名城的知名度明显提高，体验感不断增强。但从旅游发展的角度看，名城非遗文化挖掘利用仍不充分。尚未形成入黟游客心中的旅游目的地和持续繁荣的旅游消费市场，旅游业态与市场匹配度不高的矛盾依然存在，名城旅游吸引力不够，游客光顾少、逗留时间短，消费不兴、人气不旺。致使古城北街、直街店面业态经营难以为继，弃租退租现象时有发生，名城旅游发展仍需久久为功。

    三、工作建议

    一是进一步强化名城保护责任意识。历史文化是千年古县的灵魂，国家级历史文化名城是黟县又一颗璀璨明珠。全县上下要高度重视国家历史文化名城保护利用工作，深入学习习近平文化思想和习近平总书记关于文化遗产保护传承重要论述，深入学习贯彻习近平总书记考察安徽重要讲话精神，按照县委十五届七次全会提出的“树立徽州文化高标准保护传承新标杆，在激发文化创新创造活力上走在前列”新要求，牢记“国之大者”，进一步增强政治责任感、使命感，敢于担当、勇于作为、善于创新，切实担负起保护工作主体责任，充分调动社会各界的积极性，形成名城保护人人有责的社会共识，营造人人参与支持名城保护利用的浓厚氛围，推动黟县县城高品位发展。

    二是进一步强化名城保护工作机制。针对名城保护工作需要，建立高规格的名城保护管理机构，发挥决策、指挥、协调等作用，下设相关部门，承担规划编制、现场勘察、项目审批、建设活动监管以及旅游开发等工作。针对名城违章建设、改造、乱搭乱建等行为，建立名城保护综合执法工作机构或建立相关执法部门联席会议制度，整合现有的执法力量，强化日常巡察、监管，及时处理违章行为，提高执法工作效率。

    三是进一步加快完善名城保护规划体系。要以规划为引领，站在国家历史文化名城保护的高度，抓紧完成古城保护规划修编工作。组织和协调住建、文化旅游、自然资源规划等相关部门开展古城保护利用系统系专项规划编制工作，重点对古城闲置土地和房产利用、名城经济社会发展预留土地进行重点安排，严格保护古城要素，合理利用古城资源。要以保护规划为指导，并强化专项规划衔接，确保古城保护利用工作始终在规划的刚性约束下进行，在保护中利用，在利用中得到更好的保护。

    四是进一步加大名城保护资金的筹措。相关部门要进一步加大向上争取资金力度，投入名城文物建筑、历史建筑、传统建筑、历史文化街区基础设施等文化遗存的维修维护。重点是对古城内私有产权古民居现状要摸清家底、一户一策。加快研究出台针对性的维修维护利用政策，引导各类资金支持私有产权古民居的修缮和保护。

    五是进一步加快名城旅游的发展。针对名城旅游开发主题，围绕客源和业态难点，开展全方位研讨谋划，群策群力，引导各方力量关注、支持名城旅游发展，献计名城旅游发展，破解“先有客源再有业态还是先有业态再有客源”这个名城旅游发展难题。作为名城旅游经营主体的徽黄集团，要依托我县现有的优势，加大“引流入域”的力度，既要扩大对外招商，又要充分挖掘利用本地资源。各相关部门、碧阳镇要多方筹措资金，加快推进古城旅游资源开发、产品打造、业态发展、非遗文化利用、形象宣传，力争名城开发利用成为黟县旅游的一个新亮点和旅游集散中心。