关于落实最严格耕地保护制度情况的调研报告

县人大常委会调研组 

    “落实最严格耕地保护制度，坚决遏制耕地非农化、非粮化”一直是县委县政府近年来狠抓的重点工作。根据县人大常委会2023年工作要点安排，3月下旬，县人大常委会调研组在人大常委会领导带领下，采取实地察看、听取汇报、座谈交流等方式，对我县落实最严格耕地保护制度情况开展了专项调研，现将调研情况报告如下：

    一、工作成效

    近年来，在县委的正确领导下，县政府及各职能部门、乡镇、村认真学习贯彻习近平总书记关于落实最严格耕地保护制度的重要论述，强化责任担当，狠抓工作落实，耕地保护工作取得初步成效，守住了全县88454.25亩耕地、78246亩基本农田红线。 2021年度找回流失耕地约407亩，实现耕地面积大于2020年度面积；2022年度完成整改图斑362个，找回耕地790.85亩，占全年任务数80.05%。严格落实耕地占补平衡和进出平衡，2022年度完成省级备案并纳入部级占补平衡系统监管项目2个，新增耕地面积65.4045亩，完成市级分解下达任务，新增耕地指标保障了年度县级重点项目落地实施； 2022年度耕地转出面积61.76亩，转进面积65.42亩，净流入3.66亩。扎实开展撂荒地整治，2022年全县共整治撂荒地5148亩。加快实施高标准农田建设，2021年度投资1575万元，建设高标准农田7000亩；2022年度投资1806.6万元，建设高标准农田8000亩；截至目前，全县共建成高标准农田72920亩，占全县耕地面积82.44%。

    一是精心组织周密部署，高位推动耕地保护工作。2021年，县委、县政府印发《黟县田长制实施方案》，建立健全县、乡、村三级田长责任制，由县委书记、县长担任县级总田长，县委副书记、分管副县长担任县级副总田长，县委县政府其他领导担任县级田长，联系指导乡镇、村田长制工作，并细化明确了县级田长制办公室成员单位和工作职责；明确耕地保护党政同责，实行耕地网格化定期动态巡查。如在全县撂荒地整治工作中，县委书记牵头挂帅，常态开展督查，现场组织调度。组织县、乡、村层层签订目标责任书作为刚性指标，对有关部门、乡镇和村耕地保护工作进行考核。

    二是探索“田长+检察长”模式，创新耕地保护工作机制。县人民检察院、县田长制办公室联合印发《关于协作推进田长制工作的意见》，县田长制办公室出台《黟县田长制会议制度等四项制度》、印发《黟县落实最严格耕地保护的若干措施的通知》，构建“田长+检察长”协作机制，强化“府检”联动，探索耕地保护工作新机制，坚决制止耕地“非农化”“非粮化”。

    三是强化土地卫片执法，严控非农建设占用耕地。2022年度全面完成了我县土地卫片执法任务，完成执法检查图斑 100个，面积1987.84亩，其中耕地539.62亩；拆除1处农民违法占地建房，恢复耕地1.01亩；立案查处5起违法用地用矿行为，实现了我县土地卫片执法检查工作“零约谈”“零问责”目标。

    二、存在问题

    （一）耕地保护意识有待加强。一是镇村干部主观上对耕地保护和防止耕地“非农化”“非粮化”问题的重视程度仍不够，大部分精力都用在“招大引强”和经济发展上，耕地保护红线主体责任不够强，基层田长制落实不够。二是农民缺乏种粮积极性，尽管国家免征农业税、发放种粮补贴，但粮食价格浮动总体偏低，种植经济作物比种粮划算，农民不愿种粮，要么抛荒、要么种茶等。三是农民法律意识淡薄，虽然国家实施最为严格的耕地保护制度，但他们主观上认为作为耕地承包方，有自主处置、使用耕地权利，违法占用耕地建房或改变耕地用途行为时有发生。

    （二）耕地保护工作合力不够。落实最严格的耕地保护制度是一个系统工程，涉及自然资源、农业农村、生态环境保护、水利、交通运输等多个部门。尽管国家层面制定了遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的相关文件，但因各部门法定职能与政策工具各不相同，工作衔接协调机制尚未建立，导致部门之间在具体工作中存在认识不统一、职责交叉、边界不清晰等问题，未能形成耕地保护工作强大合力，甚至因信息不对称导致监管缺位。

    （三）耕地抛荒和“非粮化”仍有发展趋势。一是有些撂荒地整治后因道路不通、沟渠不畅、地力较差，无人愿意耕种，甚至有的撂荒地复垦后质量很差，仍然无法耕种，存在二度抛荒可能。二是一些冷水田无法种植粮食，山坞田遭受野猪等兽害频繁，看护成本高，且几乎没有收成，农户不愿种植、大户不愿流转。三是农村留守人员非老即少，存在无人种田和管护问题，加上经济利益驱使，不少农户退田种茶，导致非粮化现象蔓延。尤其我县一些重点村落周边耕地非粮化现象较为严重，破坏了田园风光，比如宏村镇雉山村卢村。

    （四）以案释法警示威慑成效不显。一是由于人员匮乏，执法力量不足，如山区四乡镇只有一个中心国土所，两名执法人员，耕地保护执法工作力不从心，主动执法、严格执法难以落实。二是乡镇、村耕地保护意识不强、责任落实不够，日常巡查工作不到位，耕地保护违法行为不能第一时间发现和制止，做到源头管控，农民占用耕地违法建房等行为执法处置滞后，未能充分发挥警示威慑作用，导致其他农户效仿违法占用耕地建房，耕地“非农化”“非粮化”依然存在。

    三、意见建议

    （一）提高耕地保护意识，强化源头管控。县政府有关部门、乡镇和村要提高政治站位，深入贯彻习近平总书记重要指示和中央1号文件精神，加强耕地保护国策宣传和舆论引导，让社会各界进一步增强耕地保护意识。要心怀国之大者，严守耕地红线，坚持新发展理念，倡导土地节约集约利用，强化红线意识，严格落实耕地保护党政同责，明确明晰保护任务，严格耕地目标考核，全面落实“谁用谁补、耕保自担”源头严防的属地监管，从纵向和横向上形成各级政府和自然资源等主管部门主动保护及各界参与的耕地保护局面，寓预防于监管之中，强化规划管控、推动“关口前移”，营造守土人人有责的良好氛围。加强普法宣传，强化依法用地和违规处罚，真正用“长牙齿”的措施来严格保护耕地。

    （二）厘清部门职责界限，凝聚耕地保护合力。要层层量化耕地保护责任目标，明确管护主体、管护责任，明晰各方职责边界与监管目标，推进监管事项“优先责任清单”，建立全方位、多层次监管体系。压实不同部门的主体责任、监管责任、相关联动责任，建立部门统筹协调与制度联动的监管协同工作机制，加强耕地保护信息共享和联合执法，完善土地执法监管体制机制，形成耕地保护强大合力。要与时俱进，让技术赋能监管和防控，推动耕地保护由传统的“制度约束性”向“信息化管控”转变，协同搭建多维度数据管理体系，实现（无人机）“天上看”、（乡镇村田长、网格员）“地上查”和（大数据中心、黟家人小程序、e治理等）“网上管”一体推进的监管平台，丰富监管手段，着力构建集“事前预警、事中监控、事后分析”于一体的智能化风控体系和监管约束机制。

    （三）因地制宜多措并举，严防耕地抛荒和“非粮化”。坚持质量和数量并重，加大撂荒地整治力度，既要实现全覆盖，又要严把验收关，确保整治质量达标。对冷水田、山坞田复垦后，要完善沟渠、道路等基础设施，确保清沟利水、种有所获；要因地制宜，宜粮则粮、宜茶则茶；要加大农业政策性保险理赔和野生动物破坏庄稼补偿力度，确保撂荒地复垦后可以耕种、有人愿意耕种，防止二度抛荒。要建管并重，持续推进“小田变大田”改造和高标准农田建设，提升科技贡献率和机械化作业率，加快推进大托管，提升农业社会化服务水平，切实解决有人种田的问题。旅游乡镇要拓宽思路，引进优质经营主体或景区经营者，通过农文旅深度融合，打造田园综合体；重点景区要通过三产融合带动一产发展，提高土地利用率，创新耕地保护模式；要出台奖补政策，保护好原有田园风貌。

    （四）严格查处违法案件，充分发挥警示威慑作用。县直有关部门要把执法力量向基层倾斜，加强耕地保护执法队伍建设。乡镇干部要认真研究“三农”和乡村振兴工作，守好耕地保护红线和粮食安全的底线，确保农技干部学有所用、专人专用，充实“三农”工作和耕地保护工作力量。要进一步推深做实“田长制”，压实乡镇、村两级田长和网格员责任，强化定期巡查，及时发现、制止违法行为，积极配合乡镇国土所第一时间执法处置，发现违法行为露头就打，通过强有力的执法以案示警，达到惩前毖后的震慑目的，杜绝耕地“非农化”、“非粮化”现象的发生。